本文從四類預算管理的角度對政府財政收支進行解讀。

一、財政核算體系簡介

1、財政核算體系的定義

政府財政統(tǒng)計核算體系（A System of Government Finance Statistics，GFS）是從經(jīng)濟角度反映一個政府治理國家、管理經(jīng)濟活動運行情況的多功能體系。

政府財政統(tǒng)計核算體系的框架主要涉及四張表：資產(chǎn)負債表、政府運營表、現(xiàn)金來源和使用表、其他經(jīng)濟流量表，四張表之間存在勾稽關(guān)系，通過此關(guān)系將流量和存量聯(lián)系起來。

2、我國財政核算體系內(nèi)涵

（1）分稅制財政體制

財政體制是國家通過規(guī)定各級政權(quán)管理財政收支的權(quán)限和各企事業(yè)單位在財務管理上的權(quán)限，據(jù)以處理國家各級政權(quán)之間、國家與企事業(yè)之間的財政分配關(guān)系的管理制度。1994年我國實行分稅制改革后，確立了分稅制財政體制，主要包括以下幾個方面：

第一、中央與地方支出責任劃分：中央主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所需支出，中央直接管理的社會事業(yè)發(fā)展支出；地方主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出，以及本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展支出。

第二、中央與地方收入劃分：屬于維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控的稅種屬于中央收入；與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種由中央與地方分享；適合地方征管的稅種為地方收入。

第三、中央對地方轉(zhuǎn)移支付。中央和地方收支劃分后，為解決財力分布縱向和橫向不均衡問題，中央對地方實施轉(zhuǎn)移支付。

轉(zhuǎn)移支付分為兩類，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付由均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等組成，用于彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，地方政府可統(tǒng)籌安排使用，主要目的是均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務能力的均等化。

專項轉(zhuǎn)移支付重點用于 “三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等領(lǐng)域，以實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展目標，或?qū)χ醒胛械胤绞聞铡⒅醒氲胤焦餐聞瞻雌湎鄳Y金進行補償，地方政府必須按規(guī)定用途使用。

第四、稅收返還和地方上解。稅收返還是為保障地方既得利益、順利推進相關(guān)改革設立的，包括增值稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價格和稅費改革稅收返還三項。地方上解主要是指地方按有關(guān)法律、法規(guī)或財政體制規(guī)定上解中央的各項收入，主要包括1994年分稅制改革時保留的地方原體制上解收入和出口退稅專項上解收入。2009年，為簡化中央與地方財政結(jié)算關(guān)系，中央財政將地方上解與中央對地方稅收返還作對沖處理，相應取消地方上解中央收入科目。

（2）我國財政預算管理體制

預算管理體制指根據(jù)國家各級政權(quán)的職責范圍劃分各級預算收支范圍和管理權(quán)限，并規(guī)定收支劃分的方法。預算管理體制是財政體制的核心。

預算管理上，我國實行一級政府一級預算，設立中央、省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預算。國務院編制中央預算草案，并由全國人民代表大會批準后執(zhí)行。地方各級政府編制本級預算草案，并由同級人民代表大會批準后執(zhí)行。地方各級預算收支統(tǒng)稱為地方財政收支。

在預算編制上，我國目前采用的是復式預算制，將年度內(nèi)的全部預算收支按照經(jīng)濟性質(zhì)劃分，分別編成兩個或兩個以上的預算。預算管理分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障基金預算。

（3）我國財政統(tǒng)計核算體系

我國財政核算工作由財政部負責統(tǒng)計，各級地方政府財政部門負責編制本級地方政府財政報表。統(tǒng)計范圍是職能政府，包括行政單位、部分事業(yè)單位和部分國有企業(yè)。

我國財政核算體系的特點是兩個基礎一個核心：

財政統(tǒng)計以財政預算和決算為基礎。

中國財政統(tǒng)計以統(tǒng)計核算和會計核算相結(jié)合的方式進行，各級財政部門對本級的財政收支情況進行會計核算并編制會計憑證，根據(jù)憑證登記入賬，在年末或月末編制財政收支表，于年末編制年度決算報告和下一年財政預算報告。

財政統(tǒng)計的核心是財政資金的流動，其會計基礎是收付實現(xiàn)制。

財政數(shù)據(jù)的外部體現(xiàn)是財政收支報表，對財政資金來源和使用流量進行統(tǒng)計，由于采用的會計基礎是收付實現(xiàn)制，進行統(tǒng)計的主要是現(xiàn)金交易事項。

我國政府財政核算體系框架：以四張財政收支預決算表為中心，關(guān)注財政赤字或結(jié)余。對外公布的主要有四張報表：

一般公共預算收支決算表、

政府性基金收支決算表、

國有資本經(jīng)營收支決算表、

社會保險基金收支決算表。

二、一般公共預算

一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預算。

1、一般公共預算收入

我國一般公共預算收入總量由兩部分構(gòu)成：全國一般公共預算收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金。其中一般公共預算收入又可分為中央一般公共預算收入和地方一般公共預算收入。結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金主要來源于調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、從政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算調(diào)入資金、動用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等因素三部分。

其中，

中央一般公共預算收入總量等于中央一般公共預算收入、從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金、從中央政府性基金預算、中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入資金三者之和。

地方一般公共預算收入總量等于地方一般公共預算收入與地方財政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金兩者之和。地方一般公共預算收入等于地方一般公共預算本級收入與中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入兩者之和。

由于存在中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的部分，全國一般公共預算收入并非中央一般公共預算收入和地方一般公共預算收入簡單相加之和，還需要扣除稅收返還和轉(zhuǎn)移支付重復計算的部分。同樣，全國一般公共預算收入總量也不是中央一般公共預算收入總量和地方一般公共預算收入總量簡單相加之和，也需要扣除稅收返還和轉(zhuǎn)移支付重復計算的部分。

在全國一般公共預算收支決算表中，一般公共預算收入由中央一般公共預算收入決算表和地方一般公共預算收入決算表匯總而成。進行核算的收入包括稅收收入和非稅收入。

以2016年一般公共預算收入情況看，2016年全國一般公共預算收入總量的預算數(shù)與預算執(zhí)行情況存在較大的差距，預算執(zhí)行收入總量比預算收入總量多出7908億元，其中有5556億元來自地方財政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金的增加，1780億元來自中央一般公共預算收入預算調(diào)整后增加的收入。預算調(diào)整按調(diào)整幅度不同可分為全局調(diào)整和局部調(diào)整。

局部調(diào)整經(jīng)常發(fā)生，主要方法有以下幾種：

（1）動用預備費。在預算執(zhí)行中，如果發(fā)生較大的自然災害或經(jīng)濟上的重大變革，發(fā)生原來預算沒有列入而又必須解決的臨時性開支等情況，可以動用預備費。預備費是預算編制時預留的機動資金，動用時須報同級政府批準。

（2）預算追加、追減。這是指在原定預算收支總數(shù)不變的情況下，追加、追減預算收入或支出數(shù)額。各部門、各單位需要追加、追減收支時，均應編制追加、追減預算，按規(guī)定程序報經(jīng)主管部門或財政部門批準后，財政部門審核并提交各級政府或轉(zhuǎn)報上級政府審定通過后執(zhí)行。財政部門辦理追加、追減預算時須經(jīng)同級人大常委會批準后，方可執(zhí)行。

（3）經(jīng)費流用。又稱“科目流用”，是在不突破原定預算支出總額的情況下，由于預算科目之間調(diào)入、調(diào)出和改變資金使用用途而形成的資金再分配，而對不同的支出科目具體支出數(shù)額進行調(diào)整。

（4）預算劃轉(zhuǎn)。由于行政區(qū)劃或單位隸屬關(guān)系改變，在改變財務關(guān)系的同時，相應辦理預算劃轉(zhuǎn)，將其全部預算劃歸新接管地區(qū)或部門。

2、一般公共預算支出

全國一般公共預算支出總量由三部分構(gòu)成：全國一般公共預算支出、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的資金。為了使我國每年的決算赤字等于預算赤字，在編制預算時，并不編制補充中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)下年支出科目的具體數(shù)額，而是在決算時視當年的財政實際收支情況和預算赤字確定這兩個科目的規(guī)模，所以中央一般公共預算支出和中央一般公共預算支出總量的預算數(shù)總是相等的，全國一般公共預算支出和全國一般公共預算支出總量的預算數(shù)也總是相等的。

全國一般公共預算支出由中央一般公共預算支出和地方一般公共預算支出兩部分構(gòu)成。其中，中央一般公共預算支出包括中央本級支出，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付和中央預備費三部分。中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付是中央一般公共預算支出的大頭，每年的比重都在60%以上。

轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。其中一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付、體制結(jié)算補助、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移支付共7項。專項轉(zhuǎn)移支付則包含了按功能分類的19項支出。中央對地方稅收返還則包含增值稅返還、消費稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油稅費改革稅收返還和地方上解5部分。

因為存在中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的部分，全國一般公共預算支出并不是中央一般公共預算支出和地方一般公共預算支出簡單相加之和，還需要扣除稅收返還和轉(zhuǎn)移支付重復計算的部分。同樣地，全國一般公共預算支出總量也不是中央一般公共預算支出總量和地方一般公共預算支出簡單相加之和，也需要扣除稅收返還和轉(zhuǎn)移支付重復計算的部分。

中央一般公共預算支出預算數(shù)為中央本級支出、對地方稅收返還、對地方轉(zhuǎn)移支付和中央預備費預算數(shù)之和。但在決算時，中央一般公共預算支出決算數(shù)為中央本級支出、對地方稅收返還、對地方轉(zhuǎn)移支付三者決算數(shù)之和，并不包含中央預備費。同樣地，中央一般公共預算支出總量、全國一般公共預算支出和全國一般公共預算支出總量三者的預算數(shù)中包括中央預備費的預算數(shù)額，但決算數(shù)中并不包含。這主要是為了避免重復計算，因為中央預備費當年決算數(shù)小于預算數(shù)的部分將轉(zhuǎn)入中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

全國一般公共預算支出數(shù)為中央本級支出數(shù)、中央預備費、中央代編的地方財政支出數(shù)三項之和。進行核算的支出包括按功能分類的財政支出共計24項。

三、政府性基金預算

政府性基金預算是國家通過向社會征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入，專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的收支預算。政府性基金預算根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，以收定支，具有專款專用性。

1、政府性基金收入

我國政府性基金收入相關(guān)收入總量由三部分構(gòu)成：全國政府性基金收入，上年結(jié)轉(zhuǎn)收入和地方政府專項債務收入。其中全國政府性基金收入為中央政府性基金收入與地方政府性基金本級收入兩者之和。

中央政府性基金收入總量為中央政府性基金收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入和地方上解收入三者之和。地方政府性基金相關(guān)收入為地方政府性基金本級收入，中央政府性基金對地方轉(zhuǎn)移支付收入和地方政府專項債務收入三者之和。

由于在政府性基金預算中也存在中央對地方轉(zhuǎn)移支付的部分，所以全國政府性基金相關(guān)收入總量并不是中央政府性基金收入總量和地方政府性基金相關(guān)收入兩者簡單相加之和，還需要扣除重復計算的部分。

2014年10月，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》中提出可以發(fā)行地方政府專項債券。2015年我國首次發(fā)行地方政府專項債券1000億元，2016年發(fā)行規(guī)模增加至4000億元，2017年預算增長至8000億元，近年已增長至3萬億。由于地方政府專項債券列在政府性基金預算下，不進入一般公共預算赤字。

全國政府性基金收入決算表由中央政府性基金收入決算表和地方政府性基金收入決算表匯總而成。進行核算的收入包括按來源分類的37項收入和單獨列示的地方政府專項債務收入。全國政府性基金收入決算數(shù)為37項收入之和，并不包括地方專項債務收入。

來自地方政府性基金收入中的國有土地出讓金收入是我國政府性基金收入的重要來源，如2016年高達80.3%。目前國有土地出讓金收入中計提了7項專項資金：農(nóng)業(yè)土地開放資金、國有土地收益基金、住房保障建設資金、農(nóng)田水利建設資金、教育資金、土地出讓業(yè)務費、被征地農(nóng)民保障資金。按收入歸屬分，政府性基金收入分為中央收入、地方收入以及中央與地方共享收入。具體收入劃分如表8。

2、政府性基金支出

我國政府性基金相關(guān)支出由兩部分構(gòu)成：中央政府性基金支出和地方政府性基金相關(guān)支出。全國政府性基金相關(guān)支出等于中央政府性基金支出和地方政府性基金相關(guān)支出之和，再減去重復計算的部分（中央對地方的轉(zhuǎn)移支付）。中央政府性基金支出則是中央本級支出與對地方轉(zhuǎn)移支付兩者之和。

政府性基金支出進行核算的支出共有38項，除了與政府性基金收入相對應37項支出外，還包括地方政府專項債務收入安排的支出。全國政府性基金支出決算數(shù)為38項支出之和，包括地方政府專項債務收入安排的支出。

《預算法》規(guī)定：“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。”近年來我國加大了政府性基金預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，從2015年1月1日起，將政府性基金預算中用于提高基本公共服務以及主要用于人員和機構(gòu)運轉(zhuǎn)等方面的項目收支轉(zhuǎn)列一般公共預算，具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設費、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設和教育資金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費權(quán)收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金、船舶港務費、長江口航道維護收入等11項基金。

盤活存量資金，將政府性基金項目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金，調(diào)入一般公共預算。各級政府性基金預算結(jié)轉(zhuǎn)資金原則上按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)專款專用。結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大的，調(diào)入一般公共預算統(tǒng)籌使用。每一項政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過該項基金當年收入的30%。

根據(jù)《國務院關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》等有關(guān)文件的規(guī)定，將政府住房基金、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入、電力改革預留資產(chǎn)變現(xiàn)收入、無線電頻率占用費、水土保持補償費5個項目結(jié)余資金69.06億元自2016年起由政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預算；對仍納入政府性基金預算管理的項目，將其2015年結(jié)轉(zhuǎn)超過其收入30%的部分98.12億元補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

四、國有資本經(jīng)營預算

國有資本經(jīng)營預算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。

1、國有資本經(jīng)營預算收入

我國國有資本經(jīng)營預算收入總量由兩部分構(gòu)成：全國國有資本經(jīng)營預算收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。其中全國國有資本經(jīng)營預算收入為中央國有資本經(jīng)營預算收入與地方國有資本經(jīng)營預算本級收入兩者之和。中央國有資本經(jīng)營預算收入總量為中央國有資本經(jīng)營預算收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)收入兩者之和。地方國有資本經(jīng)營預算收入總量為地方國有資本經(jīng)營預算本級收入和中央國有資本經(jīng)營預算對地方轉(zhuǎn)移支付收入兩者之和。

國有資本經(jīng)營預算收入是指經(jīng)營和使用國有財產(chǎn)取得的收入，具體包括以下項目內(nèi)容：

（1）利潤收入，即國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交給國家的稅后利潤；

（2）股利、股息收入，即國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）享有的股利和股息；

（3）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，即國有獨資企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）轉(zhuǎn)讓收入以及國有股減持收入；

（4）清算收入，即扣除清算費用后國有獨資企業(yè)清算收入和國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）享有的清算收入；

（5）其他國有資本經(jīng)營收入；

（6）上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。

2、國有資本經(jīng)營預算支出

我國國有資本經(jīng)營預算支出主要由兩部分構(gòu)成：全國國有資本經(jīng)營預算支出和向一般公共預算調(diào)出資金。其中全國國有資本經(jīng)營預算支出等于中央本級支出與地方國有資本經(jīng)營預算支出之和。全國國有資本經(jīng)營向一般公共預算調(diào)出資金等于中央向一般公共預算調(diào)出資金和地方向一般公共預算調(diào)出資金兩者之和。

國有資本經(jīng)營預算以收定支，全國國有資本經(jīng)營預算支出和全國向一般公共預算調(diào)出資金之和等于全國國有資本經(jīng)營預算收入總量。

國有資本經(jīng)營預算支出可分為三大類：（1）資本性支出，即向新設企業(yè)注入國有資本金，向現(xiàn)有企業(yè)增加資本性投入，向公司制企業(yè)認購股權(quán)、股份等方面的資本性支出；（2）費用性支出，即彌補企業(yè)改革成本等方面的費用性支出；（3）其他支出。

五、社會保險基金預算

社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式募集的資金，專項用于社會保險的收支預算，即根據(jù)國家社會保險和預算管理法律法規(guī)建立的反映各項社會保險基金收支的年度計劃。

社會保險各項基金預算嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范收支內(nèi)容、保準和范圍，具有專款專用性。在預算體系中，社會保險基金預算單獨編報，與一般公共財政預算和國有資本經(jīng)營預算相對獨立、有機銜接。社會保險基金不能用于平衡一般公共財政預算，一般公共財政預算可補助社會保險基金。

社會保險基金預算按險種分別編制，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金，居民基本醫(yī)療保險基金，工傷保險基金，失業(yè)保險基金和生育保險基金。

社會保險基金預算在每年的預算執(zhí)行報告和預算草案中公布的內(nèi)容較少，主要包括全國社會保險基金收入、全國社會保險基金支出、本年收支結(jié)余和年末滾存結(jié)余四部分。另外還公布了社保基金的保險費收入和財政補貼收入。

六、赤字里的秘密

財政赤字不是一般公共預算收入與一般公共預算支出簡單相減得出的結(jié)果，還要考慮使用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、從政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算調(diào)入資金、動用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等因素，這些資金實際來源于以前年度財政收入，用于補齊預算赤字和決算時實際財政收支差額之間的缺口，不能再重復列入一般公共預算收入。

考慮以上因素后，財政部對外公布我國財政赤字的計算公式為：財政赤字＝（全國一般公共預算支出+補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金+結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的資金）-（全國一般公共預算收入+調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和其他預算資金+動用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）。根據(jù)每年的中央和地方預算執(zhí)行情況報告，我們將財政決算科目與上述公式間的關(guān)系整理如下：

在預算執(zhí)行報告和預算草案中，赤字都是指財政赤字。財政赤字等于全國一般公共預算支出總量與全國一般公共預算收入總量兩者之間的差額，中央和地方的財政赤字與全國財政赤字算法相同。

我們可以把“一般公共預算支出-一般公共預算收入”定義為“實際赤字”，實際赤字可以度量財政支出與收入之間的真實差額，需要通過實際赤字與名義赤字之間的關(guān)系計算得出。

赤字率是衡量財政風險的一個重要指標，是指財政赤字占GDP的比重。根據(jù)上述關(guān)系，我們計算出2001-2016年財政赤字、實際赤字以及財政赤字率、實際赤字占GDP的比重：

根據(jù)上文所述的勾稽關(guān)系，實際赤字超過財政赤字的部分由結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和調(diào)入資金填補，因此，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和調(diào)入資金的剩余情況可以視作預算內(nèi)實際財政赤字上浮的天花板。

隨著積極財政政策的加力、減稅降費的實施，近年來，多個年份的實際赤字超過了財政赤字。